世界卫生组织简报

采访杨功焕博士:中国全力解决烟草控制问题

全世界大约三分之一的吸烟者生活在中国,中国拥有一些规模最大的烟草公司。崔威远(音)就中国反禁烟势力强大问题采访了杨功焕博士,据估计2002年该国有3.5亿吸烟者。

第88期,第4号,2010年4月,241-320

杨功焕博士
世卫组织/Cui Weiyuan


杨功焕博士是中国疾病预防控制中心副主任、中国国家控烟办公室主任及中国医学科学院教授。

她于1982年毕业于华西医科大学,获医学学位。

她对公共卫生做出的主要贡献之一,是在中国建立了疾病监测系统。

问:中国是否在控烟方面取得了进步?

答:在2006年之前,控烟努力主要是由卫生专家开展研究及进行基本卫生教育。自中国加入《世界卫生组织烟草控制框架公约》以来,政府、新闻媒体、研究机构和公众开始确认需要实施烟草控制。卫生部发布年度烟草控制报告,开展了提高烟税的宣传运动,并在香烟包装上标注健康警语。然而,烟草控制面临巨大阻力。烟草控制并未作为优先事项列入卫生改革计划,在疾病控制预防预算总额中所占份额仅为0.5%。

问:中国哪一个部门负责烟草控制事务?

答:指定由工业和信息技术部负责《世界卫生组织烟草控制框架公约》在中国的实施工作,许多部委包括卫生部共同发挥作用。中国烟草总公司是一家国有垄断企业,受烟草专卖局领导,也是全世界惟一最大的烟草制品生产商。烟草专卖局负责制定政策和执行管理条例,如有关香烟包装上标注健康警语的规定。烟草专卖局及其指定的政府部门负责制定政策,卫生部门不参与。

问:如何进行实际运作的?

答:国家烟草专卖局(隶属工业和信息技术部)颁布了香烟包装标签管理条例,2009年1月正式生效。 对包装上标注的健康警语没有明确要求。根据中国认可的《世界卫生组织烟草控制框架公约》第11条具有法律约束力的规定,健康警语应占可见部分的50%以上;中国管理条例规定的所占比例仅为30%,健康警语也是采用小字号标注。《世界卫生组织烟草控制框架公约》要求健康警语应当描述烟草可能造成的危害,而中国的健康警语则只是说“吸烟有害健康”和“早戒烟有助于降低风险”。

国家烟草专卖局颁布的关于香烟包装标签的国内管理条例,无视第11条规定,妨碍公众以最佳方式了解烟草的危害。烟草专卖局采取规避价格上涨风险的策略,也降低了财政部提高烟草税产生的效应。同时,烟草公司把目标索向青年人。例如,四川地震后由一家烟草公司赞助重建的一所小学被命名为“四川烟草希望小学”。学校墙上的题词是:“知识造就人才;烟草助你成才”。

问:可采取什么行动来解决在烟草控制方面存在的这一利益冲突?

答:烟草控制工作涉及到不少部委。至少烟草生产主管部门不应当负责烟草控制工作。必须由卫生部来负责实施《世界卫生组织烟草控制框架公约》,并且烟草控制工作应实行单独管理。如果某一实体为私营公司,但同时兼有政府部门职能,它就会时刻利用经济杠杆和决策权来挫败烟草控制努力。我们需要消除国内法律与《世界卫生组织烟草控制框架公约》规定之间存在的差距。

实际上,自1992年以来,中央政府已将政府与企业职能分离作为一项目标提了出来。在中国每届立法会议上,代表们都提出了有关国家烟草专卖局与烟草公司脱钩的提案。如我国报告《2020年健康中国》所指出,为了实现我国制定的各项卫生目标,不仅仅在卫生管理系统内,还必须在国家一级达成一种共识,以解决根本障碍。我们建议设立一个处理健康问题的国家人民健康委员会,这也是许多部委的职责所在。

问:你的工作获得公众支持有困难吗?

答:产生支持烟草控制的政治意愿至关重要,而动员公众参与同样具有重要的意义。2008年10月,中国疾病预防和控制中心邀请了2000多名艺术家参加全民控烟运动。我们在网上开展的对中国执行《世界卫生组织烟草控制框架公约》的支持率调查,三周内获得了1400万“赞成”票。我们努力游说,争取使政府部门与烟草业脱钩,在香烟包装上使用图案警示,提高烟草税,并通过立法控制二手烟的危害。然而,烟草势力依然强大。他们曾经指控我们的行动违背了国家利益,对经济增长构成威胁;现在他们则干脆对我们的努力视而不见。但是,我们获得了中央和地方政府以及媒体与公众的支持,我对取得进步仍然持乐观态度。

问:中国在烟草控制问题上对《世界卫生组织烟草控制框架公约》持何种态度? 

答:在2008年11月举行的《世界卫生组织烟草控制框架公约》德班会议上,我作为卫生部的代表参加了中国代表团,代表团由工业和信息技术部牵头。但是,由于国家烟草专卖局局长也是该部党委委员,就让人感到好像是烟草专卖局在率团参加会议。代表团在烟草控制问题上所表现的态度令人深感失望。一位发言者辨称,中国的香烟包装上以山水纪念碑为特征,在这些画面旁边插入“丑陋”的图片,会“伤害中国人民情感”。但是,我认为这些做法不代表中国政府的基本态度。我们知道,烟草控制可减少慢性病负担,有助于解决医疗资源有限问题,并导致经济发展。代表团在德班会议上的表现不过是既得利益集团发出的一种反对宣言而已。

问:还需要采取何种行动?

答:烟草控制决不仅仅是卫生部的事情。许多方面都需要促进宣传和政策,如禁止在公共场所吸烟,促进提高烟草税,等等。需要就烟草的有害影响开展更多的研究;准确监测烟草使用流行率;以及制定烟草控制评价标准。

问:政府各部门都对烟草控制给予支持吗?

答:大多数政府部门都支持烟草控制措施。2008年12月,民政部计划为六家烟草公司颁发“中国国家慈善奖”。这几家企业为根据其烟草品牌命名的学校提供了赞助,其中一些学校在学生校服上印上了香烟品牌的字样。我们说服民政部从获奖名单上撤下了这几家公司;上海市政府拒绝了上海市烟草公司对世界博览会2亿元的赞助;由布隆伯格基金会赞助的一个项目现已遍及20省40个城市,受宣传影响的民众达6400万人。所有参与城市的市长都已下令禁止在市内公共场所吸烟,16个城市还通过了禁止在办公室、学校、餐馆和医院吸烟的管理条例。

问:中国目前人群的吸烟状况如何?

答:在近代历史上,中国男性吸烟率一直维持在较高水平上,与几十年前波兰、大韩民国和俄罗斯联邦吸烟者水平相差无几。其他国家已在烟草控制方面取得了较大进步,而中国却在赶超西方国家。我们看到,在2007年,男性吸烟比例为57%,尽管与2002年相比下降了2%。这是由于45岁以上吸烟者听从了医生的戒烟劝告。从理论上讲,使吸烟率下降将需要一代人的时间,因为青少年所受教育是终生不要吸烟。

至于中国妇女,在1950至1970年代期间形成一种对女性吸烟的强烈偏见,因而女性吸烟率较低[流行率为3.7%]。今天,虽然有较多的女学生和受过教育的职业女性常常也会吸烟,但总体吸烟率依然较低。我们认为目前的吸烟率已达到历史较低水平,今后很有可能会上升。

问:对哪个群体最难进行烟草控制教育?

答:农村人口,因为他们受到的卫生教育最少,资源最为匮乏。不过,宣传所要触及到的最重要的群体则是医务人员和地方一级的政府官员。为这些官员特别提供了有关吸烟有害影响的信息,但他们对此充耳不闻,因为收受香烟礼物是目前社会趋势的一部分。正因为如此,在中国很难控制吸烟,它往往超越了公共卫生范畴。

问:为何在中国接触二手烟的几率这样高?

答:在中国,约有53%的不吸烟者接触到二手烟。造成这一状况有多种社会因素。由于男女不平等,致使许多妇女无法制止男性在社交场合吸烟。国家控烟办公室极力呼吁人们不要用香烟款待宾客或作为礼物馈赠他人。一般来说,从社会对待吸烟问题上,还根本谈不上持否定态度。

问:2005年一份北京大学研究报告认为,烟草带来的卫生成本远远大于烟草行业获得的利润,对此结论的反应是什么?

答:没有任何政府部门讨论这一研究结果,即使这项研究及其结论有很强的说服力。毫无疑问,医疗费用超过了烟草税收,但这对政府没有任何意义,不可能让它减少税收以降低医疗成本,因为在医疗保险不健全的情况下,医疗费用主要是由市民自己来负担。研究报告指出的劳动力丧失问题则是一个长期性问题,而大多数地方政府官员则主要关注当下的问题。

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